Notas sobre el «pequeño» cambio electoral en España

¿Qué busca realmente el Partido Popular con esta propuesta para las elecciones municipales?

Los sistemas electorales se hacen desde el poder para favorecer el poder. No significa que impidan el cambio político, sino que lo dificultan o matizan; generan un comportamiento determinado en la manera de votar que luego se plasma en las relaciones entre los representantes y los representados; también son una consecuencia de esas mismas elecciones: el sistema electoral se retroalimenta y es solo un elemento más en el panorama político. La propuesta de cambiar el modo en que se eligen la mayoría de alcaldes en España por parte del partido en el gobierno trae consigo un debate viciado por las formas y el fondo y por los argumentos usados (más democracia, atentado a la democracia y otras salidas de tono).

Los sistemas electorales son de difícil modificación y rara vez el cambio es muy profundo, normalmente se mueve dentro de los principios propios de la cultura política y social del país, para «corregir» tal o cual punto (hacerlo más o menos proporcional), pero manteniendo siempre unas bases; hasta el punto que Nohlen se atrevía a afirmar hace mucho que no existe una verdadera libertad de elección al configurar o reformar el sistema electoral: «los datos históricos nos permiten llegar a la conclusión de que sólo existe un ámbito reducido para los cambios en los sistemas electorales (…) las opciones de cambio generalmente son limitadas por el principio de representación dominante y su gran perseverancia histórica»*.

España es un país con tradición proporcional, vive inmersa en un sistema parlamentarista con matices en el ámbito local, que es justamente donde se plantea la actual reforma hacia un sistema «más mayoritario» (no excluye la proporcionalidad). En España no se elige al alcalde; como tampoco se elige al presidente de gobierno o al presidente de la Comunidad Autónoma: se elige a unos representantes que, a su vez, eligen al gobernante.

En el caso de los ayuntamientos sí se ha producido un camino de pequeñas reformas que han ido dejando atrás el «parlamentarismo» y se dirigen al «presidencialismo»: esto se ve en el constante aumento de competencias que tiene el alcalde de forma directa sin necesidad de pasar por el pleno (vean la evolución del art. 21.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; LBRL en adelante), sin contar los intentos para que en las grandes ciudades los concejales perdieran más poder en favor de miembros de las Juntas de Gobierno que no fueran concejales electos (estas Juntas aumentaron considerablemente su poder ejecutivo tras la reforma operada por la Ley 57/2003, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 103/2013, tumbó la posibilidad de que el alcalde nombrara miembros en esta Junta a personas no electas, declarando inconstitucional dicha modificación sobre el art. 126.2 de la LBRL).

También se ve en cómo se elige al propio alcalde, pudiendo salir el más votado si ninguno de los candidatos recibe los votos de la mayoría absoluta del pleno del ayuntamiento (art. 196 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General; LOREG desde ahora). Sin olvidarnos que en los pueblos con Consejo Abierto se elige por sistema mayoritario al alcalde; algo que ocurre también en los cabildos insulares canarios. En los ayuntamientos sin Consejo Abierto y hasta los 250 habitantes, además, tienen un sistema electoral mayoritario bajo listas abiertas (y todos los concejales pueden ser alcalde; si ninguno gana por mayoría absoluta, es alcalde el concejal más votado de forma directa).

Dados todos esos elementos, parece que reforzar la mayoría del ganador para asegurar la mayoría absoluta en el ayuntamiento no es tan extraño si miramos el propio camino seguido hasta la fecha. En el entorno, salvando los países de tradición mayoritaria (como Reino Unido y la semipresidencialista Francia), esta elección directa de alcaldes se produjo en los noventa en Italia y Alemania (en este país justamente ante una crisis de afección política), países de tradición proporcional; en ambos casos se realizaron, además, serias reformas para aumentar y mejorar la participación ciudadana de forma directa en la gestión de todo tipo de ayuntamientos (algo que en el debate español no aparece). En los sistemas electorales para las generales de algunos países encontramos estos «premios» a la primera minoría para asegurar la estabilidad (no se esconde en  «más democracia», se reconoce que es un tema puro y duro de gobernabilidad), Grecia e Italia son buenos ejemplos (o no tan buenos, teniendo en cuenta los cuestionamientos actuales). También podemos ver sistemas que se presentan como proporcionales cuando, en la práctica (por circunscripciones muy pequeñas) son mayoritarios (consejeros en las regionales peruanas).

El Partido Popular no está proponiendo la elección directa de alcaldes en sentido propio, sino más bien el reforzamiento de la mayoría de un partido que gane (¿con cierta holgura?) sin todavía definir mucho la cuestión. ¿Es una mejora a «más democracia» y no quererlo es un «atentado contra la democracia» como asegura algún dirigente popular? Pues eso es lo mismo que decir que hasta la fecha los ayuntamientos son antidemocráticos o que no es un debate de matices sino de absolutos (democracia frente a… ¿dictadura?). En Perú el sistema para los ayuntamientos es el sueño húmedo del PP: el ganador (sea cual sea su apoyo) se lleva la mayoría absoluta y el resto se divide proporcionalmente (salvo que supere la mayoría absoluta ya en votos, que se aplica el reparto tal cual).

El debate no es tanto entre más o menos democracia (aceptando que todos esos sistemas son de representación democrática) sino, en todo caso, entre más o menos pluralismo representado; entre tener un sistema con más o menos efectos proporcionales o mayoritarios. Todas estas posibilidades se encuentran en los distintos sistemas democráticos, no siendo unos más democráticos que otros en sentido formal.

Pero la cuestión se está planteando de forma increíblemente demagógica (tanto por los opositores como por los defensores), tal vez por el fuerte tufo a oportunidad partidista. El Partido Popular se defiende diciendo que esta propuesta ya se encontraba en el Programa Electoral (PDF), y en parte es verdad, en su día la comenté por acá:

«Una de las pocas medidas concretas sobre participación ciudadana está en «reconocer» el derecho de la oposición a promover iniciativas sin que sean «vetadas», vamos, lo de iniciativa legislativa popular debe ya sonar a chino… La novena medida del apartado 5.1 de «Una Democracia Ejemplar» va en la línea de reformar el sistema electoral municipal «para respetar la voluntad mayoritaria de los vecinos» garantizando «la estabilidad de los ayuntamientos», lo primero que me planteo acá es por qué solo para los ayuntamientos (¿y las Comunidades Autónomas? ¿Y el Estado?), lo que parece indicar que harán que el partido que gane se lleve la mayoría absoluta (no suena a que hagan segundas vueltas)…»

Eso de «respetar la voluntad mayoritaria de los vecinos» es bastante discutible, ya sea por la dichosa Ley del Número (PDF) y a cuántos representan o ya si simplemente consideramos que la mayoría, en los casos en que no hay un 50%+1 de votos para un partido, éste no es la opción mayoritaria, siendo la misma «negativa» al realizar la suma del resto de formaciones y votos en blanco (esto es, la opción mayoritaria no es favorable a la lista más votada).

Lo que sí es cierto es que garantizar la mayoría absoluta para una fuerza que en votos no la ha conseguido, sí asegura la «estabilidad de los ayuntamientos»; esto es, es una medida con tintes mayoritarios en favor de la gobernabilidad. En qué punto este premio se puede dar (si sobrepasas cierta cantidad de votos, en cualquier caso) ya es de matices más que de fondo. Aunque estos matices pueden ser muy importantes (barriendo para casa, les recomiendo que lean la explicación que di sobre el sistema electoral francés para las elecciones regionales y compárenlo, por otro lado, al sistema regional peruano).

Ahora bien, según cómo se va perfilando la cuestión, parece que su incidencia en la realidad electoral en España será mínima (no solo porque ya gobierna el partido más votado en la casi totalidad de municipios), sino porque, dada las condiciones que se están hablando (40% de votos y 5 puntos de diferencia), en realidad no afectarí a tantos ayuntamientos (además, en la mayoría de los mismos, por lo visto, ya está gobernando la lista más votada). Para esto último les recomiendo los geniales análisis que han realizado en Malaprensa (II y III); en dichos análisis se diferencia claramente de lo que es aplicar los resultados previos al sistema propuesto y el panorama que puede venir (aunque obvia una posibilidad a la italiana: las grandes coaliciones; que estas se den antes de las elecciones y no como indica la costumbre española, que es después -salvo para el Senado, por cierto-).

Tienen razón los que indican que posiblemente estemos ante uno de esos casos de cambiar las reglas de juego no solo por convicción ideológica (bien, esa es la esencia de la democracia representativa; vulnerada cuando se sacraliza una ley) sino más bien por el panorama pintado por las encuestas (y las últimas elecciones al Parlamento Europeo), con lo que el PP buscaría no solo retener el poder (que suena feo) sino evitar la fragmentación de los consistorios (que suena mejor), esto es, por la mentada «estabilidad». Si se está buscando la misma, por favor, que no usen el argumento de respetar lo que quiere la mayoría de ciudadanos, puesto que cualquier sistema que no sea proporcional puro lo que busca es desatender a las minorías de una forma u otra (impidiéndole el acceso a las instituciones como mayor extremo y, como menor, haciendo que su presencia sea una mera anécdota sin poder alguno real; lo que ya pasa con todos los concejales de esos partidos que a duras penas cuelan un miembro o poco más en ayuntamientos con mayorías sólidas de las que no forman parte).

La estrategia en cuanto a las elecciones, por parte del Partido Popular, no parece que vaya en la línea de dar más voz a más gente, sino justamente busca limitarla (reformas emprendidas en Castilla-La Mancha y Galicia) o toquetear de tal forma las circunscripciones que sea imposible para una fuerza no mayoritaria entrar en las mismas a la par que se retiene el poder (reforma en Murcia; aplicando perfectamente eso de definir las circunscripciones para ganar). Esto de las reformas electorales sin consenso, en contra de lo que repiten los medios (¡inédito!) es algo relativamente habitual; de hecho resulta casi gracioso (por no llorar) ver cómo un partido de los grandes afea al otro que no cuente con él siendo el principal opositor y el otro defendiendo su mayoría con las tornas cambiadas con respecto a hace cinco años o más. Por esto suena tan mal la reforma planteada. Además, si fuera realmente cierto que el gobierno considera que es más democrática la mayoría absoluta al ganador y que lo demás es un «atentado contra la democracia», resulta bastante absurdo que solo se plantee para los comicios locales y no se extienda a Comunidades Autónomas y las Cortes de España; sin contar con los ayuntamientos (y en su día CCAA) que el PP tiene (o tuvo) gracias a pactos contra la primera minoría existente (Canarias siempre es un ejemplo divertido para esto).

Desde el Partido Popular se afea al PSOE de «cambiar de opinión» en este tema ya que «ellos también lo llevaron en su programa electoral»; creo que la única propuesta seria en este sentido la hizo para las elecciones del 2004 (PDF, si no he revisado mal los de 2008 y 2011). Seamos serios: el PSOE cambió de idea hace mucho, cuando decidió no cumplir esa promesa (se publicó un Libro Blanco -PDF, 2005- para la reforma del Gobierno Local pero creo que nunca se llegó a la fase de proyecto de ley, ni siquiera… de hecho en el libro Blanco ya se olvidaban de la elección directa por varios motivos -páginas 85 y siguientes- y destacan que hay que defender más a las minorías en el ayuntamiento; dar más poder ejecutivo al alcalde y más legislativo y de control a los concejales) y al sacarlo de los siguientes programas (no es que haya defendido eso hasta ayer y solo dice que no porque el PP dice que sí); además, las propuestas son muy distintas. El PSOE en su día defendió: «Elección directa de los Alcaldes, en votación diferente pero simultánea a la de los concejales, en un sistema de doble vuelta que refuerce la gobernabilidad de los Ayuntamientos y en el que se reconozca el derecho de sufragio a todos los que residan legalmente en España». Como se ve, no es dar a los alcaldes mayoría absoluta para que gobiernen (en el fondo, la propuesta del PP), es que serían dos elecciones por separado, uno a personas y otro a concejales de partidos (con lo que un partido se podría presentar sin tener candidato a alcalde, ya sea porque apoya al de otro partido o porque no quiere hacer el ridículo). Además, ya se habla de dos vueltas si no hay mayoría absoluta (algo que el PP no quiere ni mencionar; al menos por ahora) y de sufragio para todos los residentes.

El debate sobre la reforma electoral para los municipios puede ser interesante: hay argumentos que poner sobre la mesa de todo tipo. Pero habría que huir un poco (bastante) del victimismo, la demagogia («atentado contra la democracia» han llegado a llamar a la suma del que no ganó con otros para poder gobernar un ayuntamiento; ¡algo que ellos mismos hacen y que llamaron a hacer «contra Bildu»!), el «y tú más» y la mentira descarada (esto, señores, no es para dar más valor a lo que vota la gente en un sentido estricto; hablen de gobernabilidad, estabilidad o lo que quieran, pero no intenten colarla como algo que favorece el pluralismo, no lo hace). Basta de hipocresía con estos temas.

*Nohlen, Dieter. «Los sistemas electorales entre la ciencia y la ficción. Requisitos históricos y teóricos para una discusión racional» en Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), nº 42, Noviembre – Diciembre de 1984.