Notas varias sobre las regiones y su sistema electoral

¿Qué representan realmente los consejeros en Perú? ¿Son representantes de su provincia en la cámara normativa de la región? ¿Buscamos una representación proporcional de los ciudadanos de las provincias en el aparato regional o es que nos interesa una representación mayoritaria de los mismos? ¿Depende todo de la cantidad de provincias más que la de ciudadanos? El Ejemplo de Ancash nos dice que sí. ¿Por qué dejamos un margen tan grande de decisión al Jurado Nacional de Elecciones en este importante tema? Las regiones que actualmente tenemos en Perú son el ejemplo más claro de una descentralización incompleta que, en realidad, será difícil finalizar.

Las regiones están pensadas, en el modelo abierto establecido por la Constitución, como una «unión de departamentos», o al menos, mediante una reordenación de las provincias en áreas mayores «geoeconómicamente sostenibles», así se indica en el artículo 190 de la Constitución Política de 1993:

«Mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una región, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripción regional.»

Provisionalmente los departamentos y la provincia constitucional del Callao se constituyeron en gobiernos regionales como forma de iniciar la descentralización («El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Estos gobiernos son gobiernos regionales.», dice el art. 190 de la Constitución).

Y ahora la pregunta del millón: ¿Por qué los ciudadanos de un departamento van a querer perder la autonomía regional obtenida mediante la normativa provisional solo para unirse con otro departamento y ser «Región»? Por más leyes que lo incentiven (y haberlas, haylas), no parece que exista interés en los gobiernos regionales con base departamental en apostar por la descentralización en Regiones y superar el modelo departamental.

La constitución crea un modelo presidencialista para las regiones, donde el presidente es elegido por sufragio directo, para el Consejo Regional (órgano normativo y fiscalizador de la Región) se crea, por su parte, un sistema de distrito múltiple con un mínimo de 7 representantes y un máximo de 25, en que parece dibujar a la provincia como circunscripción electoral al definir un mínimo de un consejero por provincia (¿por qué la provincia y no el departamento?), el «resto» de curules a repartir se hace según la «población electoral» (art. 191 de la CPP). La constitución solo manda, además, que los consejeros se elijan por sufragio directo, no hace mención a sistema electoral concreto.

¿Quién decide cuántos consejeros tiene cada Región? Parece que si hablamos de Regiones como órganos de gobierno autónomo con independencia política los mismos tendrían algo que decir sobre la composición de su «cámara legislativa», aunque la decisión final dependiera del Congreso. Pues no, no tienen nada que decir. ¿Es el Congreso quien ha determinado los consejeros? Sí y no, en realidad, el Congreso le ha pasado el balón al Jurado Nacional de Elecciones (JNE), que tiene la nada pequeña competencia de determinar cuántos consejeros tendrá cada región, y cuántos cada provincia (artículo 8 de la Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales, publicada en el DOPE el 15 de marzo de 2002, LER en adelante).

Además la ley combina de forma abstracta un sistema mayoritario de elección con uno de reparto mediante la «cifra repartitoria», así lo establece el art. 8 inciso 3 de la LER («En cada provincia se proclama consejero electo al candidato con la mayor votación. En la provincia en que se elija dos (2) o más consejeros, se aplica la regla de la cifra repartidora»), es el propio JNE el que decide dónde se elige uno (en la práctica totalidad de provincias) y dónde dos o más (creo que el máximo está en 5). Así la cantidad de consejeros poco tiene que ver con la población, por poner unos ejemplos, Ancash con poco más de un millón de habitantes tiene 20 consejeros mientras que Piura, con más de 1,6 millones, tiene 8 consejeros. En ambos casos todos los consejeros se eligen de forma mayoritaria.

Este sistema tampoco ayuda a la representación proporcional de los partidos, así tenemos que no siempre el partido más votado a nivel departamental se lleva la mayoría de consejeros (ocurrió en Arequipa -el tercer partido en votos fue el primero en escaños-, Ica, Madre de Dios, Pasco y Tumbes y esto sin hablar de los casos en que entran partidos con menos votos en global que otros que se quedan sin escaño, como en Lima y Piura con el APRA, con APP en San Martín, con el MAS en Puno o en Loreto con el segundo partido más votado, el MERA, entre otros), o que un partido con poco más o menos del 25% de sufragios se lleve el 70% de escaños (como pasó en Lima y Ayacucho y casi en Cajamarca). Por eso no sorprende que el partido más votado para estas elecciones (al Consejo Regional) a nivel nacional no haya sacado más curules (así el APRA con el 11,04% de los votos tiene 12 consejeros, frente a APP que con el 7,58% consiguió 15).

Antes de entrar en el aspecto puramente electoral (sí, se viene uno de esos artículos con tablas en que juego con los resultados), quiero llamarles la atención sobre dos elementos más que contiene nuestra legislación provisional aun aplicada, así el artículo 7 de la LER dispone:

«Para esta primera elección cada departamento y la Provincia constitucional del Callao constituyen una circunscripción electoral»

Se refiere a la «circunscripción regional», esto es, para elegir al Presidente y Vicepresidente de la región, y está pensando en las elecciones de 2002. A esto hay que hacerle un par de apuntes: En los referendos para conformar regiones de 2005 (en que 16 departamentos se jugaron el futuro), en que no se conformó ninguna región, y los posteriores procesos frustrados (como el de la unión Tacna – Moquegua), llevan a seguir aplicando ese artículo 7 (en las elecciones de 2006 y en las de 2010); Aunque se habla de departamentos, Lima es la excepción, una excepción marcada por la propia Constitución (art. 198):

«La Capital de la República no integra ninguna región. Tiene régimen especial en las leyes de descentralización y en la Ley Orgánica de Municipalidades. La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del ámbito de la provincia de Lima. »

Y ahí entramos en un absurdo curioso (más allá de tener una Región llamada Lima en que no se incluye la provincia que le da nombre). Bien, Lima como capital de la nación y por sus particularidades poblacionales no puede incorporarse en una Región con otras provincias, pero ¿por qué se le impide ser una región por sí misma? (Esa fue la lógica que se siguió en España para forzar que Madrid sea una Comunidad Autónoma en solitario.) No pongan caras de sorpresa, que Callao es una provincia que tiene su propia región y que no pertenece a ningún departamento. En vez de tener esas particularidades normativas en la legislación municipal (que acercan a la capital a una región en la práctica), ¿no era más fácil volverla región como se hizo con el Callao?

Para finalizar y de cara a la próxima entrada: Sistema de distrito múltiple en donde casi siempre se elige de forma mayoritaria al representante a la cámara regional, 25 regiones (de 23 departamentos enteros, de un departamento sin una de sus provincias y una provincia constitucional cuyas circunscripciones son los distritos) y una provincia que anda por ahí sin ton ni son, y voto disperso, muy pero que muy disperso.

3 Comments

  1. […] Lo que sí es cierto es que garantizar la mayoría absoluta para una fuerza que en votos no la ha conseguido, sí asegura la «estabilidad de los ayuntamientos»; esto es, es una medida con tintes mayoritarios en favor de la gobernabilidad. En qué punto este premio se puede dar (si sobrepasas cierta cantidad de votos, en cualquier caso) ya es de matices más que de fondo. Aunque estos matices pueden ser muy importantes (barriendo para casa, les recomiendo que lean la explicación que di sobre el sistema electoral francés para las elecciones regionales y compárenlo, por otro lado, al sistema regional peruano). […]

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