¿Es constitucional el registro de los padrones de afiliados?

publicado originalmente en De Igual a Igual

En estos días se ha hablado mucho del padrón de afiliados del Partido Aprista Peruano (PAP o APRA), entregado a la Oficina Nacional de padrón de Afiliados según marca la Ley Nº 28094, de Partidos Políticos, publicado el 1 de noviembre de 2003 (para un buen resumen de todo el caso con respecto al APRA y los afiliados que «faltan» en el padrón, recomiendo el artículo de José Alejandro Godoy «Padrones y broncas apristas»). Y la verdad, tengo serias dudas sobre la constitucionalidad de la obligatoriedad de la entrega del padrón de afiliados o que esto realmente ayude a la transparencia de los partidos políticos.

Vaya por delante que la Ley de Partidos Políticos peruana (LPP en adelante) me parece un despropósito en varios de sus términos, y hasta ahora no había caído realmente en el artículo 18 en que se dicta lo siguiente:

«Todos los ciudadanos con derecho al sufragio pueden afiliarse libre y voluntariamente a un partido político. Deben presentar una declaración jurada de no pertenecer a otro partido político, además de cumplir con los requisitos que establezca el estatuto.

Quienes se afilien a un partido político durante el período a que se contrae el artículo 4° de esta ley, sólo adquieren los derechos que su estatuto contempla a los cuatro meses de concluido el proceso electoral.

El partido político entrega una vez al año el padrón de afiliados actualizado al Registro de Organizaciones Políticas para su publicación en su página electrónica.

No podrán inscribirse, como candidatos en otros partidos políticos, movimientos u organizaciones políticas locales, los afiliados a un partido político inscrito, a menos que hubiesen renunciado con cinco meses de anticipación a la fecha del cierre de las inscripciones del proceso electoral que corresponda, o cuenten con autorización expresa del partido político al que pertenecen, la cual debe adjuntarse a la solicitud de inscripción, y que éste no presente candidato en la respectiva circunscripción. No se podrá postular por más de una lista de candidatos.» (el resaltado es mío).

Esta norma, como ven, determina que toda persona que se afilie a un partido político queda expuesta ideológicamente a todos los peruanos, esto es, que una vez declarado el tinte político del pensamiento propio en una actividad privada (dentro del derecho de asociación está el ingreso a asociaciones, y no olvidemos que los partidos políticos lo son) la misma salta, por arte de la magia legal, a ser de conocimiento público.

El fundamento de esta medida es claro, y es difícil no estar de acuerdo con el mismo: Transparencia. Se pide a los partidos que sean transparentes, en especial al partido que gobierna (máxime si tiene, como el APRA, una tradición de trabajo por carné del partido tan profunda, y que desde hace años se habla del inicio del «copamiento» de puestos públicos por personas afines al APRA sin que tengan más méritos que contar con un determinada afiliación política). Pero resulta poco justificable que cualquiera tenga, a un click del ratón, el total de los padrones de afiliados de los partidos actualmente inscritos (salvo tres, Restauración Nacional, Despertar Nacional y Cambio Radical), en el que, al lado de los nombres de los implicados, consta el DNI del mismo (malo, realmente malo).

Ahora, está claro que el copamiento se puede dar entre afines políticos y afiliados al partido, y que ahora los interesados en tener un cargo gracias a un amigo o padrino tendrán el cuidado de no estar oficialmente afiliado al partido, aunque sea vox pópuli que sí forman parte del partido (y ese es el problema con el padrón presentado por el APRA), y que las estructuras del Estado o los despachos de congresistas veremos gente agraciada por la dedocracia sin necesidad de carné alguno (dudo mucho que en los casos de empleadas domésticas apuntadas como asesores de congresistas haya carnés de partido por medio, o en los tantos casos de fujimoristas nombrados por el APRA para cargos de confianza en el gobierno).

He estado buscando jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la actual ley de Partidos Políticos, y la verdad es que he encontrado poca cosa (salvo la comprobación, una vez más, de quiénes realmente se mueven para defender sus intereses más que particulares), y por supuesto, este artículo 18 que pongo en duda no ha sido cuestionado por nadie (a diferencia de otros, como el 37, fuertemente cuestionado por los medios de comunicación privados), así que deberé entender que los más doctos en la materia consideran constitucional el artículo.

¿Con qué precepto de la constitución creo que choca? La respuesta es simple: Artículo 2, inciso 18 de la Constitución Política del Perú de 1993 (CPP en adelante) que dentro de los derechos fundamentales de la persona reza: «A mantener reserva sobre sus convicciones políticas, filosóficas, religiosas o de cualquiera otra índole, así como a guardar el secreto profesional».

Aquí debemos entrar en una serie de matices y fines: Los Partidos Políticos, aunque se encuentran dentro del derecho de asociación reconocido por la CPP (art. 2º inc. 13), y definidos de esta forma por la propia LPP en el segundo párrafo de su artículo 1º («Los partidos políticos son asociaciones de ciudadanos que constituyen personas jurídicas de derecho privado cuyo objeto es participar por medios lícitos, democráticamente, en los asuntos públicos del país dentro del marco de la Constitución Política del Estado y de la presente ley.»), aunque los Partidos Políticos, a diferencia de otras asociaciones, tienen un fin específico y constitucional claro, de gran relevancia, así pues, el artículo 35º de la CPP establece que los partidos, junto con los movimientos y alianzas, contribuyen «a la formación y manifestación de la voluntad popular». A la par, la propia constitución determina (en ese mismo precepto citado) la necesidad de registro para que el Partido adquiera personalidad jurídica. Dentro de las otras obligaciones constitucionales establecidas para los partidos políticos está la transparencia «en cuanto al origen de sus recursos económicos» y el necesario funcionamiento democrático interno, y les otorga facilidades de acceso a los medios de comunicación para facilitar su fin constitucional (segundo párrafo de dicho artículo 35º de la CPP).

Me parece importante resaltar que los partidos políticos son entes privados, sometidos a ciertas reglas que facilitan, en todo caso, el cumplimiento de la finalidad constitucional que no es otra que canalizar la opinión política de un grupo de peruanos y contribuir al debate, formación y manifestación de esa «voluntad popular» (idea que la LPP repite en el artículo 2º inc. D). En este aspecto, me parece que es negativo que se obligue a publicar los padrones de afiliados en tanto que se pide la publicidad de la ideología sin que contribuya a ningún fin constitucional de los partidos políticos ni una obligación suprema de transparencia (como sí es el caso de la parte económica, en tanto que el clientelismo dentro de los partidos tiende a pervertir el propio sistema de partidos).

Obviamente, la contrarréplica a mi objeción es sencilla y obvia: Nadie está obligado a afiliarse en un partido político. Así pues, si no hay obligación de afiliación, el acto de la afiliación está regulado por una serie de normas públicas (las leyes y los reglamentos referidos a los Partidos Políticos) conocidas por quien se va a afiliar, así pues, podemos considerar que una persona libremente expone públicamente su afinidad ideológica con un partido concreto.

En teoría, la LPP pretende impulsar un sistema de partidos fuerte y consolidado (y por ello ataca frontalmente a las formaciones pequeñas, teniendo límites intolerables a la creación de formaciones políticas con requisitos excesivos -en este caso, si no mal recuerdo, el TC sí se ha pronunciado, dejando claro que es tema del legislador y que en teoría no se impide la creación de partidos-, dentro de este «ataque» vemos cómo 15 formaciones políticas vieron su inscripción cancelada el 27 de agosto del 2007, y otras cuatro meses atrás -no sé si alguna canceló motu proprio su inscripción-) a la par que incentiva la democracia interna y descentralización de los partidos obligando a mantener una administración propia grande, así pues, cada partido debe tener comités en al menos un tercio de las provincias del Perú, distribuidas entre los dos tercios de los departamentos del país, art. 8 párrafo 1º, que, para funcionar correctamente, requiere de mucha gente desde la inscripción, se precisa un mínimo de 3300 afiliados distribuidos entre los 66 comités mínimos para llevar a cabo el acto de registro, art. 8º párrafo 2º de la LPP. El sistema de partidos políticos pretendido en Perú requiere sí o sí el incentivo a participar en dichas asociaciones políticas por medio de la afiliación. Pero a su vez la propia ley castiga la participación en un partido impidiendo al afiliado el secreto en su filiación política.

Para mi gusto la ley es contradictoria entre sus fines y la forma en que regula la afiliación de los ciudadanos a una formación política (junto con el tema de la cancelación de registros, medida que no entiendo en ninguno de sus términos), acompañado con: Publicidad excesiva de datos de carácter personal y discriminación entre la pertenencia a partidos grandes y chicos. Por una parte, el total de peruanos afiliados en su momento a partidos que no consiguieron representación parlamentaria han visto sus datos públicos eliminados, esto es, no se encuentran registrados los padrones de partidos que han perdido su personalidad jurídica, nadie puede saber si una persona es (o fue) afiliada a Resurgimiento Peruano, Proyecto País, Progresemos Perú, Partido Socialista, Movimiento Nueva Izquierda, el Frente Independiente Moralizador o cualquiera de los partidos con inscripción cancelada mientras que se puede saber (con sólo ingresar el DNI de la persona o, en su caso, buscar por apellido en los padrones) si un ciudadano está afiliado a la Agrupación Independiente Sí Cumple, Acción Popular, Cambio Noventa, Fuerza Nacional, Partido Popular Cristiano, el APRA o cualquiera de los partidos que sí están inscritos y han mandado al Registro de Organizaciones Políticas el padrón de sus afiliados. ¿Es esto lógico? ¿Esta exposición de la ideología de miembros de organizaciones privadas es proporcional al fin que se desea conseguir? ¿Este fin es constitucional?

Conclusiones: Proporcionalidad de una medida legal restrictiva de un derecho

Cabe indicar que cualquier análisis constitucional debe partir de la ponderación de una medida entre sus fines, su puesta en práctica, y el daño posible que le haga a un derecho determinado para concluir si la misma es o no constitucional, no nos podemos quedar simplemente con la literalidad de la ley (la constitución no prohíbe literalmente que el Estado publique los afiliados a un partido), ya que los derechos no son absolutos, están sometidos a una serie de regulaciones que no pueden afectar a la esencia del derecho y que deben ser, en todo caso, proporcionales al fin perseguido.

Así pues, y voy a poner un ejemplo un tanto absurdo, para evitar que se vulnere el honor de las personas (art. 2º inc. 7 de la CPP) no se puede prohibir llamar a otro ciudadano «puta» (de forma genérica, esto es, no se puede prohibir la utilización de una palabra determinada), aunque se considere que no afecte a la libertad de opinión o expresión (art. 2º inc. 4 de la CPP) en tanto que se pueden utilizar sinónimos o eufemismos para definir una situación similar, y no se puede porque es una prohibición excesiva, que no guarda proporcionalidad entre el fin deseado y la medida propuesta, y por supuesto, no evitará que se le llame «puta» a las personas (para ello existen multitud de palabras que significan lo mismo).

Por tanto, tenemos que analizar la proporcionalidad de la medida con respecto al fin perseguido y los derechos afectados. En ese sentido, el fin es más que loable: La transparencia política, sobre todo para el partido del gobierno o los que estén en el Congreso, se pretende de esta forma que los ciudadanos podamos controlar que los políticos no copen «con los suyos» ciertos puestos o que no se comiencen a otorgar «a dedo» ciertos puestos con el único mérito del carné (esto ya lo he indicado). Este fin, aunque loable, no es constitucional. No está dentro de la obligación de transparencia que los partidos deben, que es básicamente económico. Este hecho es importante, puesto que no es un fin «tan importante» como para permitir una afección grande sobre un derecho constitucional.

No me repetiré más en cuanto a la afección sobre el derecho a no declarar sobre la ideología propia, considero que afiliarse en un partido es una declaración dentro de un ámbito concreto, y no debe estar al alcance de cuanta persona desee conocer dicha afiliación política de iure (ya que la fáctica permanece oculta).

¿La medida propuesta ayuda a la transparencia? Hemos visto que no. Es una medida ineficaz, que por gusto está afectando al derecho a no declarar sobre la afiliación política, ya hemos visto que conocidos apristas que están en el gobierno no figuran en las listas de afiliados del partido, ya que la mismas recogen únicamente a los integrantes de derecho de las listas, no a los amigos y clientes de siempre. Así pues, la norma no permite controlar el llamado «copamiento» ni ver qué tan transparente es un partido de cara a la sociedad, es, por tanto, ineficaz. La norma, por contra, da un instrumento para la persecución política de las personas afiliadas a partidos mayoritarios., con lo cual se desincentiva la participación interna en los partidos y se afecta a la democracia constitucional exigida de las formaciones políticas y se pervierte, otra vez, la idea de que los partidos son los canalizadores y formadores de la voluntad popular. Tenemos, por tanto, que un fin no constitucional afecta negativamente a los fines constitucionales de los partidos y a un derecho fundamental de las personas.

La medida de la publicación de los padrones no es ni proporcional ni eficaz para sus fines, no debería ser considerada constitucional en tanto que afecta a lo antedicho.

Epílogo

El Perú es un país bastante macarthista, tanto la gente con un poco de poder (desde profesores de escuela hasta empresarios) como desde el poder mismo (el Estado entendiendo como tal todas las administraciones), bajo esta tradición resulta peligroso el permitir (como estamos haciendo) la publicación de los padrones de afiliados (obligar a dicha publicación), afectando, además, de forma directa al funcionamiento de los partidos. No me parece ni lógico ni medido entregar sin previa orden judicial datos como la afiliación a un partido, tanto al Estado como al total de los ciudadanos.

¿Ustedes creen que los más de 160 mil afiliados del padrón de Acción Popular querían que se supiera que pertenecían a este partido? ¿Creen que es normal que cualquier jefe pueda saber si un ciudadano es parte de esos más de 190 mil afiliados del Partido Popular Cristiano? Y esto por poner dos ejemplos.

Estoy a favor que todos los puestos ocupados por personal de confianza digan, clara y voluntariamente, su afiliación política, tanto en pro de la transparencia política como muestra de honestidad que dé confianza a los ciudadanos, no me gusta que esos cargos intermedios guarden su ideología o afiliación por las mismas razones que la ley recoge para obligar a publicar el padrón de afiliados, ahora, esto debe nacer de los propios políticos. De nada sirve pedir padrones de afiliados cuando sabemos que es fácil borrarse de las listas y evitar el control público (quien no es honesto accediendo a un cargo, tampoco lo es diciendo quién es), y mientras tanto se permite la persecución pública de los afiliados de esos grandes partidos.

Por último: Si un partido, por sí mismo, se dota de unos estatutos en los que se obliga a publicar su propio padrón de afiliados no se vería afectado el derecho de no decir la propia afiliación, ya que ahí sí estamos ante un acto totalmente voluntario de quienes se afilian a una formación política que, por el motivo que sea, decide que lo más correcto y conforme con su ideario es que sus miembros sean totalmente públicos, son casos distintos. Ahora, ese partido debe dejar muy claro a sus nuevos afiliados que sus nombres se publicarán (y nunca conjuntamente con los DNI, eso me parece atroz).