Bicameralidad: Se juntan los proyectos

Como la Navidad y las fiestas patrias, el debate de la bicameralidad en Perú vuelve cada año. Hace un año y poco la Alianza por el Gran Cambio presentó, en el Congreso, una amplia reforma del Poder Legislativo, en que se incluía la vuelta del Senado (nº 00007/2011-CR, PDF), un mes después era Alianza Parlamentaria quien presentaba un proyecto en el mismo sentido (nº 00258/2011-CR, PDF), ambos proyectos son una actualización de los presentados por los mismos partidos (con nombre de grupo distinto) en el periodo anterior (que se archivan automáticamente al cambiar la legislatura), y como bien recuerda el proyecto de ApGC, el Congreso ya votó favorablemente para el cambio hacia la bicameralidad, pero no se procedió a la segunda votación del texto. Pues bien, el pasado 24 de agosto, día grande en Báscones de Ojeda, el grupo Nacionalista Gana Perú presentó un proyecto de reforma constitucional para restablecer la bicameralidad en nuestro país (nº 01457/2012-CR, PDF). ¿Alguno de los proyectos llegará a algo? ¿Es necesario tener tres proyectos o se debió partir de la base del primero y sobre ese ir presentando o enmiendas o textos sustitutorios?

Son muchos los grupos que se han mostrado más que favorables a modificar la constitución política del Perú para devolver el Senado al poder legislativo peruano (contando al APRA, tarde o temprano volverá a proponerlo, fue uno de sus temas estrellas con García como presidente nacional), aunque, con esta idea en general, no se ponen de acuerdo con lo que debe ser el Senado o cámara alta. En general los proyectos suelen recordar la historia constitucional peruana (donde casi todos los textos tenían dos cámaras, el mejor repaso lo tiene el PL Nº 00007/2011), incluso una de las primeras, la de 1826, tenía tres cámaras (de Tribunos, de Senadores y de Censores). Bien, es un punto de partida común. Todas buscan un Senado para «reforzar la democracia», bien, otro punto en común… Un pequeño resumen:

La propuesta oficialista:

• Composición: 130 diputados y 40 senadores. Senadores elegidos en distrito único y diputados en distrito múltiple (base regional). Los senadores son elegidos por 6 años y los ex presidentes de la república son senadores vitalicios, los diputados son elegidos cada cuatro años. Para ser senador, además de una edad mínima de 35 años, se requiere título universitario (como lo leen). Se mantienen cosas absurdas como la irrenunciabilidad del mandato y la cámara de diputados realiza la acusación constitucional ante el Senado.
• Funcionamiento: Asimétrico, el Senado controla a la cámara de Diputados y designa los miembros de los organismos autónomos, órgano reflexivo. El impulso legislativo reside en la cámara baja (al punto que los senadores no tienen iniciativa), si el Senado modifica o rechaza una ley (que vendrá siempre de los Diputados), la cámara baja puede, con 2/3, forzar la redacción original, el Senado puede, con 2/3, rechazar lo forzado por la Cámara de los Diputados, con lo que nos quedamos sin ley, ¡y se mantiene el poder presidencial para observar las leyes aprobadas en el Congreso!
• Razones: El pueblo peruano y sus congresistas son incultos, de temperamento raro e incapaces de reflexionar (más o menos con eso parte el texto, recordando debates de hace mucho que, en realidad, sí han perdido su vigencia), y en esto último se insiste mucho, a la par que se tacha como lo peor del mundo la unicameralidad, propio de situaciones de crisis democrática. El Senado sirve como censura y reflexión. Evita además la «dictadura de la asamblea única» (si son los mismos actores con las mismas mayorías en realidad da igual que haya una o dos cámaras para que pase eso, véase España como ejemplo fácil).

La propuesta de Alianza por el Gran Cambio:

• Composición: 50 senadores y 150 diputados. Los senadores son elegidos en una circunscripción única y los diputados en distrito múltiple, que se deja a una Ley Orgánica su determinación y distribución (con un mínimo de uno por circunscripción). Ambos elegidos por cinco años. Los requisitos de edad coinciden con el oficialista (25 años para diputado y 35 para senador) pero no tiene nada más (como esa aberración del título universitario).
• Funcionamiento: Asimétrico o imperfecto, pero menos que el anterior. Ambas cámaras tienen iniciativa legislativa (cuelan que los proyectos requieren la firma del vocero del grupo, limitando a los disidentes del grupo a presentar sus propias iniciativas). Cuando el proyecto viene del ejecutivo u otras instituciones, va al Congreso, que lo aprueba y lo manda senado, el cual puede modificarlo o rechazarlo, la cámara baja puede volver al texto original con mayoría absoluta, a su vez el Senado puede insistir con mayoría absoluta, con lo que se aprueba lo del senado, sino, lo de los diputados. El control político (la fiscalización al ejecutivo) lo lleva la cámara baja, por ello puede ser disuelta (como ahora), mientras que el Senado no puede disolverse (pero no interpela de forma obligatoria ni censura). Como «yapa» cuelan que los grupos deben estar formados por los miembros del mismo partido o misma alianza electoral, así se limita, y mucho, el «transfuguismo» al impedir, en principio, que un congresista se pase a un grupo de un partido al que no pertenece. El congreso le pide al Senado el levantamiento del fuero de tal o cual.
• Razones: En parte el Acuerdo Nacional, en parte la mejora de las instituciones legislativas al meter una «cámara de reflexión». Al menos son conscientes que la unicameralidad o bicameralidad no significan «mejor democracia», al menos no en abstracto o de partida.

La propuesta de Alianza Parlamentaria:

• Composición: 48 senadores electos en circunscripción única más los senadores vitalicios (los ex presidentes), que no cuentan para el quórum, 130 diputados elegidos ¿por? las regiones en distrito electoral múltiple. Tiene los mismos requisitos de edad que la anterior propuesta resumida.
• Funcionamiento: Asimétrica, la función legislativa y política recae sobre la cámara baja, mientras que la alta es una cámara de «reflexión» y revisión, aunque los senadores también tienen iniciativa legislativa. Solo la Cámara de Diputados puede interpelar (de forma obligatoria) a los ministros y es quien se encarga de la moción de censura o de la cuestión de confianza (por ello el Senado no puede ser disuelto, la cámara baja sí). El presidente del Senado lo es del Congreso cuando se está en sesión conjunta. La acusación constitucional corresponde a la Cámara de Diputados y la revisa el Senado. El Senado se encarga de los nombramientos y de ratificar determinados y conoce de los regímenes de excepción declarados por el presidente.
• Razones: Se necesita una cámara «reflexiva» que fortalecerá la democracia representativa y con ello el Estado de Derecho (ya, eso, sí…), y como contrapeso tanto al propio legislativo (cámara baja), como ejecutivo, como ante intereses particulares o locales como para frenar «pasiones súbitas y violentas» (sí, el proyecto pone eso).

Me impresiona el poco desarrollo que se hace sobre temas como la descentralización al abordar la necesidad o no del Senado o la bicameralidad como tal, y la insistencia en la idea «reflexiva», pero no en la introducción de otros intereses representados de forma distinta que los partidos como tales, incluso cuando plasman (sin el menor análisis, salvo contadas excepciones) la regulación constitucional de otros países no se paran a «reflexionar» sobre las distintas representaciones que se dan en la cámara baja y alta, ni dedican espacio alguno a justificar (en dos de las tres) la presencia de senadores vitalicios. Tampoco sé de dónde sacan que tener dos cámaras evita regulaciones demagógicas o pasionales (por favor, como si todos los países mencionados con dos cámaras no tuvieran de ambas).

Personalmente comparto la idea de una cámara con representación nacional (distrito único) y otra con representación más territorial (distrito múltiple), pero casi que lo haría al revés (como suele estar presente en todas esas legislaciones que plasman con tanta insistencia y que a veces dudo que hayan leído), por supuesto, siendo ambas cámaras más simétricas de lo todos proponen, y teniendo, si eso, una iniciativa preferente (no única) en determinados temas, y que cuando la iniciativa parte de una institución no legislativa, se vaya a la cámara que tenga esa preferencia (así, por ejemplo, el proyecto de Presupuesto del Estado, que lo presenta el ejecutivo, iría primero a la Cámara Baja, mientras que un proyecto del ejecutivo sobre cambios en la legislación sobre las Regiones iría primero a la Cámara Alta). Requisitos como el título universitario sobran totalmente.

A mí la excusa de la «cámara reflexiva» me resulta insuficiente, para ello bastaría aumentar la cantidad de votaciones por proyecto impidiendo que se acelere el proceso, si se quiere mejorar la democracia representativa (algo que mencionan repetidamente) esto se debe hacer mejorando, justamente, la representación (como ya he mencionado en el pasado), ello no se consigue solamente poniendo una cámara territorial (aunque resulte deseable) y una general, sino articulando mejor los procesos y la vinculación en ambas cámaras, porque si una repite lo que la otra hace (o sea, lo que su partido hace y manda) estamos en las mismas (como pasa en España, se nota sobre todo cuando el mismo partido controla las dos cámaras, no digamos ya cuando tiene mayoría absoluta), ahí la cultura política partidaria tiene peso (no es lo mismo un país con férrea disciplina de voto -como España- con uno que no la tiene -como Estados Unidos-), pero también la propia articulación de las cámaras y los agentes representados.

En fin, mucho que debatir por delante. Y ya tenemos tres textos, dos de los cuales duermen desde hace un año en la Comisión de Constitución y Reglamento.