Huelga General y Servicios Mínimos

El próximo 29 de Septiembre estamos convocados, todos los trabajadores, a una Huelga General (así, con mayúsculas). La misión no es nada sencilla, ni es de buen agrado: Parar la reforma laboral aprobada primero por Decreto Ley y luego modificada (a peor) en las Cortes españolas. Para realizar tamaña hazaña tendremos que parar el país por un día. No es bonito, no es agradable, y para ello los trabajadores en huelga perderemos el jornal de un día entero, así que tampoco nos sale gratis ni mucho menos. Pero es necesario. Cuando llegamos a una situación de huelga, sea general o no, siempre que haya servicios públicos, nos encontramos con un eterno problema: Los servicios mínimos.

Planteando la cuestión
La huelga es un derecho recogido para los trabajadores en el artículo 28.2 de la Constitución, que tras reconocer el derecho a huelga se establece: «La Ley que regule el ejercicio de este derecho establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.» Por tanto en la constitución encontramos un límite a que un trabajador pueda sumarse a una huelga: El cumplimiento de esos «servicios esenciales de la comunidad» a un nivel suficiente para su «mantenimiento». Por poner un ejemplo en el que más o menos podemos estar de acuerdo: Las urgencias de un hospital deben funcionar siempre, haya o no huelga.

El problema está en qué es un «servicio esencial de la comunidad» y hasta dónde llega su «mantenimiento». Para ir a un caso reciente: ¿El Metro de Madrid es un «servicio esencial» y establecer un servicio mínimo del 50% una forma de asegurar su «mantenimiento»? O un caso que cada vez más se da: ¿Es un «servicio esencial» mantener personal suficiente para que funcionen las oficinas de una administración? ¿Realmente no pueden para ni un día? Si la respuesta es sí, que no pueden parar, ¿por qué no hay servicio los fines de semana, los festivos y demás? O algo que ha llegado a los tribunales más de una vez: ¿Es un «servicio esencial» que se celebre un examen en la facultad o un instituto? ¿Que se mantenga abierto el colegio aunque no se den clases?

¿Viaje al pasado?
Pero vamos a la legislación concreta para saber cómo está regulado. Nos encontramos con el Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre Relaciones de Trabajo. Si se fijan es un Decreto Ley previo a la constitución, que regula un derecho que actualmente debería estar en una Ley Orgánica (según el artículo 81.1 de la Constitución, que establece que los derechos fundamentales se desarrollan y regulan en leyes orgánicas), ese texto preconstitucional tenía una visión de intervención administrativa total, donde trabajadores y empresarios estaban en «igualdad», al punto que el título I, que trata sobre la Huelga, también recoge el «cierre patronal» (la huelga en la Constitución es un derecho de los trabajadores, así que el «cierre patronal» no es «huelga»), era un texto fuertemente anti-sindical (a duras penas eran legales en ese entonces) y restrictivo en cuanto a derechos políticos y laborales.

Es una norma que ha sido prácticamente derogado, salvo el tema de la huelga, el cierre patronal y algunos aspectos de los conflictos colectivos, y estos temas que aun quedan en el texto desde que entró en vigor la Constitución han sido muy limitados y reinterpretados por el Tribunal Constitucional, sobre todo (y muy importante) en la Sentencia 11/1981, de 8 de abril (Recurso de Inconstitucionalidad nº 192/1980), como ven, uno de los primeros recursos de este tipo.

En fin, para concretar, el artículo 10 párrafo 2º del citado RDL establece:

«Cuando la huelga se declare en empresas encargadas de la prestación de cualquier género de servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad y concurran circunstancias de especial gravedad, la autoridad gubernativa podrá acordar las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios. El Gobierno, asimismo, podrá adoptar a tales fines las medidas de intervención adecuadas.»

La regulación establecida por el RDL hay que entenderla según lo dispuesto en la Constitución, y realmente no nos soluciona nada, más bien, nos trae más dudas: ¿Quién es la autoridad gubernativa que puede establecer esos servicios mínimos? (Créanlo o no, da muchos problemas y no son pocas las veces que se declaran improcedentes, después de una huelga, los servicios mínimos establecidos porque quien los dictó no tenía competencias para ello, véase por ejemplo la STC 296/2006.) ¿Qué significa «asegurar el funcionamiento de los servicios», que funcionen como siempre o casi como siempre (es lo que se tiende ahora)? ¿«cualquier género de servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad» no es mucho más amplio que «servicios esenciales de la comunidad» y cómo conjugamos uno para que entre en el otro?

El Constitucional al rescate, más o menos
Lamentablemente hay muchas sentencias del Constitucional sobre este tema, y digo que es lamentable porque significa que es altamente controvertido y llega muchas veces al garante de los derechos, lo que supone además muchos años hasta ver el derecho de huelga reconocido.

El tribunal Constitucional ya ha dejado claro (o lo ha intentado al menos) quién es «autoridad gubernativa», recuerda que debe haber una ley que lo habilite para serlo y debe ser una entidad con responsabilidad política, esto es, no vale con que sea un director (que es un cargo ejecutivo), y por ello cuando hablamos de temas nacionales quien establece los contenidos mínimos es el Gobierno por Real Decreto. En una reciente sentencia se recuerda, además de por qué debe ser una «autoridad gubernativa», la necesidad de que en el conflicto laboral quien fije los servicios mínimos no sea parte del conflicto (esto es, no sea por ejemplo el Director de un centro Sanitario quien fije los servicios mínimos de dicho centro ante una huelga de sus trabajadores):

«[L]o cierto es que hemos venido interpretando la legislación preconstitucional (Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, de relaciones laborales), todavía vigente, en el sentido de que ese aseguramiento de los servicios esenciales, que aparece como mecanismo básico de equilibrio entre el sano desarrollo del derecho colectivo de huelga de un grupo de ciudadanos y los intereses de la ciudadanía en general, debe ser responsabilidad de quienes tienen un mandato de tipo político y, por tanto, responden políticamente, de una manera directa o indirecta, ante dicha ciudadanía. Y esto porque solamente ellos serán capaces de interpretar correctamente las necesidades, no necesariamente confrontadas, que plantean, por un lado, los huelguistas y, por otro, aquéllos a cuyos intereses afecta el ejercicio de este derecho fundamental. Así, precisamente porque la exigencia de una apreciación equilibrada de los derechos e intereses en juego requiere la imparcialidad del órgano que establece los servicios mínimos, esta tarea no puede delegarse en quienes, dada su posición de parte interesada en el conflicto, no están en posición idónea para apreciar todos los aspectos sociales del mismo. Dicho de otra forma, se trata de evitar que una decisión tan importante para el ejercicio de un derecho fundamental quede en manos de quien estructuralmente no puede adoptar la posición supra partes que es necesaria para formular las medidas adecuadas que permitan, a la vez, a unos realizar plenamente su derecho de huelga constitucionalmente reconocido, y a otros tener garantizado el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad.» (FJ 2 pr 3º de la STC 296/2006, de 11 de octubre.)

El alto tribunal también se ha preocupado en fundamentar por qué deben existir servicios mínimos (lo conecta con otros derechos fundamentales, recordando siempre que los derechos no son absolutos), cuáles son los cubiertos (más o menos, no es taxativo, no puede serlo) y cómo deben ser cubiertos, así en la STC 193/2006, de 19 de junio, en el Fundamento Jurídico 2 se realiza un resumen de la doctrina constitucional que se ha ido elaborando desde el 81. El tema de la sentencia es interesante: Se recurre por excesivos los servicios mínimos establecidos para la Radio y la Televisión Pública española para la huelga general anterior (sí, la de 2002, y sí, la sentencia del TC es del 2006).

Es de muy recomendable lectura, a continuación iré resumiendo lo establecido por el tribunal en el largo FJ 2º. Así pues se pone en valor que no se establecen servicios para «determinadas actividades industriales y mercantiles» sino que dichos servicios hacen referencia «a la naturaleza de los intereses cuya satisfacción» se cubre con dicha actividad o servicio, así que ninguna actividad es en sí misma «esencial», siempre debe estar vinculada en concreto a satisfacer unas necesidades vinculadas con derechos y libertades y la intensidad para cubrirla pues varía en cada caso según la urgencia y necesidad real. Esto en parte nos lleva a un punto muerto: Hay que analizar caso por caso qué servicios mínimos son los adecuados.

Una vez establecido que una necesidad requiere un servicio concreto para cubrirlo, este debe ser «mantenido» asegurando «la prestación de los trabajos que sean necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que satisface dicho servicio, sin que se exija alcanzar el nivel de rendimiento habitual ni asegurar su funcionamiento normal». Esto último quiero destacarlo: No es necesario que se mantenga el funcionamiento normal. En algunos de los últimos decretos estableciendo servicios mínimos que he leído se hacía referencia expresa a mantener el funcionamiento «normal», y hablamos de transporte y similares, no de temas vinculados con la «vida o muerte».

Ahora, es a la autoridad gubernativa la que le corresponde determinar esos servicios mínimos que se deben prestar, pero no es una decisión discrecional, sino que debe existir «proporcionalidad» entre «los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de aquéllos». Evidentemente esto es más retórico que real, normalmente no hay acuerdo de dónde está la proporcionalidad y por eso todo acaba reiteradamente en los tribunales, y la autoridad normalmente se aprovecha del malestar ciudadano por las huelgas para incidir en el camino del «funcionamiento normal» (como el 50% de servicio mínimo en el Metro de Madrid, cuando los otros sistemas de transporte público funcionaban al 100% e incluso podían reforzarse si hacía falta).

Motivación. Parece una tontería, pero una de las interpretaciones más interesantes que hace el Constitucional sobre los «servicios mínimos» es que su establecimiento debe estar motivado. Una de las grandes conquistas del Estado de Derecho es la necesidad de motivar las decisiones, por ello se requiere para toda decisión de las administraciones y tribunales. Así que son los que declaran los servicios mínimos los que deben «de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio» y le corresponde probar, además, «que los actos de restricción [del derecho de huelga] tienen plena justificación». En esa motivación se deben incluir los «factores o criterios» manejados por la autoridad para determinar esos servicios mínimos. Y bajo dichos criterios y factores es que resolverán los tribunales de justicia que conozcan los recursos contra las determinaciones, y es la falta de motivación la que más de una vez ha llevado a declarar ilegal el establecimiento de determinados servicios mínimos.

El caso por caso se mantiene, esto es, tendríamos que determinar en cada caso si tal o cual servicio es o no susceptible de mantenerse para salvaguardar otros intereses vinculados con derechos fundamentales, pero gracias al Tribunal Constitucional sabemos quién es o puede ser la autoridad competente (y debe ser una autoridad política), que se debe «motivar» la resolución en que se establecen, y que «mantener» no es sinónimo de «funcionamiento normal». Así como que las medidas deben ser «proporcionales». No es poco la verdad y mejora mucho la redacción de la «ley» (el decreto-ley «preconstitucional» que «todavía sigue vigente», según recuerda cada vez que puede el TC, recordando que es una asignatura pendiente de las Cortes).

Un caso que siempre se gana pero ya se perdió
Hace no mucho escuché la desazón de Cándido Méndez, Secretario General de la Unión General de Trabajadores (UGT), con respecto a los servicios mínimos, comentaba que tendían a ser excesivos, que ellos o las distintas organizaciones profesionales o sindicales los recurrían ante los tribunales, y normalmente los ganaban, pero claro, por más que los procesos por vulneración de derechos fundamentales son bastante rápidos, es difícil (casi siempre imposible) que el caso se resuelva (contando los recursos pertinentes) antes de la huelga, por tanto, del obligado cumplimiento de unos servicios mínimos que tienen poco de mínimo, esto es, lo que se gana en los tribunales es papel mojado ante un gobierno (el general o el autonómico o la autoridad que corresponda) que una y otra vez establece unos servicios abusivos.

Pero ¿qué sanción tiene la autoridad gubernativa que reiteradamente incumple el derecho de huelga de los trabajadores? Ninguna, realmente ninguna. Ante esta situación el gobierno se cisca en los derechos de los trabajadores y pasa olímpicamente de respetar el derecho de huelga, más preocupado por neutralizarlas (cuando se realizan contra ellos) haciendo que «parezca» que nadie las secundó cuando esto es consecuencia de unos servicios que de mínimo no tienen ni el nombre.

En este sentido, en que se gana pero ya se perdió solo por el tema de los plazos, cabe recordar que no hay plazo de «preaviso», esto es, que el decreto (en su caso) que establece los servicios mínimos puede salir horas antes del comienzo de la huelga, imposibilitando un recurso a tiempo contra el mismo. Mientras que para convocar una huelga hay que preavisar, para establecer esos servicios mínimos no. Hay algunos sectores que, por ejemplo, cuentan con normas que prevén los servicios mínimos (por poner un ejemplo: el Real Decreto 1170/1988, de 7 de octubre, sobre prestación de servicios mínimos en las Empresas afectas al servicio público de suministro de energía eléctrica ante situaciones de huelga), aun así, es huelga por huelga en la que se deben determinar los «servicios mínimos».

Para la última Huelga General en el ámbito de Navarra y el País Vasco (del pasado 29 de junio), por ejemplo, la Orden ITC/1713/2010 del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio que establecía determinados servicios mínimos se tomó (según su texto) el 24 de junio pero se publicó recién el 28 de junio (la del ministerio del Interior se publicó el 26), así que los trabajadores de las eléctricas de esas zonas tuvieron un día nomás para reclamar. Por supuesto en un día no se tumba una norma de ser necesario. Ese caso se podría ganar, pero de nada sirve (en la práctica) si el juicio es posterior a la propia huelga.

Y, encima, tampoco es «raro» que «aparezcan» Boletines Oficiales extraordinarios con normas que antes no contenían, como denunció Comisiones Obreras (CC.OO.) para el caso de Cantabria donde se publicó un Boletín Extraordinario colocándole fecha anterior a la real con el decreto con servicios mínimos (esta práctica de adulterar boletines oficiales no es extraña, y normalmente es tumbada sin demasiados problemas, incluso a veces les pillan con las manos en la masa).

Los servicios mínimos y su abuso constante: Un uso político antisindical e inconstitucional
Así que nos encontramos ante un límite constitucional al derecho de huelga que es usado de una forma realmente abusiva para anular, de forma constante, el derecho de los trabajadores; que se mantiene con una legislación preconstitucional que es poco favorable al trabajador, y con unos criterios nada claros para aplicar los «servicios mínimos»; y que, ante los criterios del Constitucional, las autoridades competentes viven incumpliendo las sentencias del alto tribunal que ha hecho importantes esfuerzos para garantizar el derecho a la huelga.

Hablando del TC y el abuso de los servicios mínimos, creo que cabe destacar estas palabras del TC (párrafo tercero del FJ 5 de la citada STC 193/2006):

«[E]s evidente que la falta de la inexcusable ley postconstitucional no puede valer para adoptar actitudes de tolerancia respecto de la utilización de criterios restrictivos del ejercicio del derecho y de la laxitud de sus limitaciones establecidas por la autoridad gubernativa con base en una norma preconstitucional, el art. 10.2 Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, en el que los elementos del supuesto de hecho de la norma que permite el establecimiento de las limitaciones ni tan siquiera coinciden estrictamente con las del supuesto de hecho del art. 28.2 CE.»

¿Por qué no existen los criterios en una Ley Orgánica como manda la constitución? Porque ni a UCD, ni al PSOE ni al PP les ha interesado lo más mínimo regular la cuestión y limitarse al momento de establecer los servicios mínimos, siendo un arma que usan contra los sindicatos en las huelgas que se producen contra sus decisiones, ya sea en empresas o entidades públicas concretas o en casos como las huelgas generales.

Habrá que estar más que atentos a los servicios mínimos que las distintas autoridades gubernativas establezcan, es otra lucha más sumada a la Huelga General.